生産緑地の相続と2022年問題を分かりやすく解説

都市圏所在の 農地は地価が高く、相続時に重い負担となるのがネックです。
各種税制上の優遇が適用される「生産緑地指定」を利用することで、被相続人・相続人双方の負担を軽減することが可能になります。

これまでの生産緑地法を巡っては「2022年問題」が提起されており、平成30年に大幅な改正が行われました。この改正でより多くの農業承継者が生産緑地指定のメリットを享受できるようになりましたが、改正以前と変わらず一定の行為制限がかかることも見逃せません。

「農業を承継すべきか」「都市圏にある農地をなんとか活用できないか」と考える人にとって重要な、生産緑地法の概要と優遇内容、生産緑地指定（または延長）を受けた場合のメリット＆デメリットについて解説します。

目次
1．生産緑地とは 2．2022年問題について 3．平成30年の生産緑地法の改正について 4．生産緑地の相続税について考えるべきこと 5．生産緑地になるメリット 6．生産緑地になるデメリット 7．まとめ

1．生産緑地とは

昭和49年に制定された生産緑地法とは、市街化区域の離農数を抑制し、都市の緑地機能を維持することを目的としたものです。

制定当時は高度経済成長期の終期にあたり、三大都市圏では農地の宅地転用が無秩序に進められていました。その弊害として「緑地の持つ保水機能低下による災害リスクの増加」「食糧自給率の低下」が危惧され、本法律の制定に至りました。

生産緑地法の目的は、三大都市圏の農地を「生産緑地」「宅地化農地」に分けることです。生産緑地＝現に農業が営まれて農地を対象に、耕作放棄や宅地転用を防ぐための様々な優遇が与えられるのが特徴です。

当初は法整備が完全でなく、宅地保有者による不正・小規模農家の離農が相次いでいました。以降3度の大改正を経て、現在のかたちに落ち着いています。

最新の法改正の要因となった「2022年問題」と法改正のポイントを知る前に、生産緑地に適用される制度・指定要件等の基本情報を押さえましょう。

1－1．生産緑地に指定されるとどうなる？

市街化区域内（三大都市圏）に耕作中の農地を持つ保有者は、市区町村に生産緑地指定を願い出ることが出来ます。審査の上要件を満たすと判断されれば生産緑地地区となり、農地について次のような優遇・制限を受けます。

各種優遇は「農地オーナー自身の手で現に耕作されており今後も継続すること」の見返りとして与えられているものです。緑地保護という行政の目的を達成するため、土地改良や譲渡には強い制限がかかります。

1－2．生産緑地指定の要件

生産緑地として指定されるには、次の要件を満たす必要があります。

■生産緑地指定の要件（生産緑地法第3条）
・都市計画法に基づく市街化区域内にある
・農林漁業が営まれ、公共施設の用地としても適している
・土地面積が一定以上である
・農業を継続できる見込みがある
・生産緑地指定を受けることについて、利害関係者の同意を得ている

生産緑地指定を受けたあとは、3年ごとに要件を継続して満たしていることを報告するための「継続届出書」を提出する必要があります。

1－3．生産緑地指定解除の条件

生産緑地指定は、期限到来または要件から外れることが原因で解除されます。

■生産緑地指定が解除される条件
1.相続発生
2.指定期限到来（30年）
3.体調等の理由で農業を継続できなくなった場合
4.土地面積の20％以上が譲渡された場合（市区町村による）

※条件1～2…解除と同時に市区町村に買取り申出が可能。

その他「都市計画により市街化区域から農地が外れた場合」「生産緑地に認められていない造成があった場合」等も解除要件となりますが、左記ケースでは買取り申出することは出来ません。

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現代のほとんどの都市生活者にとって、営農承継は積極的な選択肢ではありません。それゆえ、相続発生または指定期限到来により「あらためて生産緑地指定を受けることなく買取り、もしくは転用を行う」という選択肢が多く選ばれると考えられます。

そうした予測が相まって「2022年問題」が提起されるようになりました。

2．2022年問題について

生産緑地法が現在のかたちとなった平成4年（1992年）からちょうど30年目にあたる2022年には、告示当時に生産緑地地区が一斉に指定期限を迎えます。

期限到来と同時に買取り申出が集中すれば、地方自治体の財政難は避けられません。不動産市場が農地の供給過多に陥り、地価急落をトリガーとして景気全体に深刻な悪影響を及ぼすことになります。

国土交通省調べ（「平成27年度都市計画現況調査」より）によると、2022年に生産緑地地区の約8割が期限到来を迎えます。 想定されているリスクの対処策として、平成30年4月～9月にかけて生産緑地法・都市計画法・農地法の改正が行われました。

今回の法改正の目的は「生産緑地指定のさらなる要件緩和を推し進め、営農継続の見込みが低いオーナーでも土地活用しやすくする」ことです。

3．平成30年の生産緑地法の改正について

平成30年の法改正では、農業従事者にとって重要な次の5つの変化が起きました。

5点目の変更である「納税猶予に関する見直し」は後章とし、ここでは①～④の変更点について解説します。

3－1．① 期限到来時も10年延長可に

最初の変更点は、生産緑地指定の解除条件である「期限到来（30年）」をさらに10年間延長できるようになったことです。期限延長が認められた農地は「特定生産緑地」となり、固定資産税評価・納税猶予ともに変わらず優遇を享受することが出来ます。

延長要件は生産緑地指定時と変わりませんが、申請にあたっては改めて利害関係者の同意を得なければなりません。

10年経過後は、再度関係者の同意を得た上で繰り返し延長することが認められます。

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■10年延長が認められなかった場合はどうなる？

期限延長を申し出なかった場合・要件を満たさず延長が認められなかった場合は、生産緑地に認められている優遇の一切（納税猶予の確定・固定資産税算出時の農地評価）がなくなります。

ただし固定資産税に限っては、生産緑地指定解除以降の4年目まで段階的に軽減率が設けられています。

【参考】固定資産税＝課税標準額×税率1.4％
…生産緑地指定が期限到来で解除されると、課税標準額が「宅地並み評価」となります。特定生産緑地に指定されなかった場合の軽減率は、課税標準額に乗じられます。

土地評価が宅地並みになると、税額が10倍以上に激変することもあります。生産緑地だった農地の保有者は、一刻も早く土地を手放さなければならない状況に追い込まれかねません。

こうした事態を防ぐために、段階的税額軽減による激変緩和措置が取られています。

3－2．② 生産緑地指定要件の緩和

また、生産緑地指定の要件そのものも「面積要件」「建築要件」の2点において緩和されました。この緩和は、期限延長（特定生産緑地指定の要件）にも適用されています。

■緩和内容1：面積要件が500㎡→300㎡に
生産緑地法で定められる面積要件は「500㎡以上」です。今回の法改正では新たに条文が付され、市区町村の条例で面積要件を「300㎡以上」まで引き下げることが出来るようになりました。

この改正により、農業規模の縮小を検討する営農者・遺産分割によって面積が縮小する農地も、生産緑地指定の手続きができるようになります。

■緩和内容2：直売所・レストランの設置が可能に
生産緑地に設置可能な建物は著しく制限されており、これまでは農作業・収穫・集荷と出荷に関する施設に限定されていました。

法改正により制限が緩和され、直売所・弁当屋や農作物レストランも設置が認められるようになりました。

生産緑地に設置可能な施設（生産緑地法第8条2号）
ア．集荷用施設
イ．保管用施設
ウ．農作物の処理または貯蔵用施設
エ．農業従事者の休憩用施設
オ．製造・加工用施設
カ．販売施設
キ．レストラン
オ～キ…平成30年度法改正で追加された施設

この改正の狙いは、都市生活者のニーズやビジネス意欲を引くことです。
農業のビジネスモデルを都市風に変えられることから、後述する貸付け各制度において借り手を探しやすくなりました。

3－3．③ 全面コンクリート張り施設も「農地」扱いに

そもそも農地とは「形質変更せず耕作可能な状態を保っている土地」を指します。

「コンクリート等で地固めし耕作できない状態になっている土地」は農地に該当しません。したがって、床が全面コンクリートになっている農業ハウスの敷地については、生産緑地地区内であっても相続税の納税猶予を受けることが出来ませんでした。

しかし、直売所・レストランの敷設を認めるなら、旧来の法は土地所有者にとって不都合です。営農形態も多様化しており、最新の農業用施設のなかには全面コンクリート張りを要するものを数多くあります。

こうした現実を踏まえ、平成30年には農地法改正も行われました。以降はコンクリート固めされた農業用施設も相続税納税猶予の対象に含められています。

3－4．④ 市区町村の仲介なしで出来る「特定貸付け」の新設

オーナー自身の営農継続が難しい場合、生産緑地の指定は解除されるのが原則です。継続できない理由が健康上の問題であるケースに限り、生産緑地指定を維持したまま他の農業従事者に土地を貸付ける「営農困難時貸付け」を行うことが認められていました。

今回の法改正では、生産緑地指定を維持できる他の貸付け方法として「特定貸付け」が加わっています。

「意欲がない」「都市生活の都合で営農できない」という状況のオーナーでも、農業に興味のある若者や食品加工業者に土地を貸し付けることで、節税効果と地代収入を一挙に手にすることが出来るようになりました。

4．生産緑地の相続税について考えるべきこと

生産緑地に適用される「相続税納税猶予」「固定資産税の優遇」は、都市圏所在の農地の相続対策として有効です。耕作を継続できる見込みについて検討材料に含め、次の3つの選択肢から選ぶことになります。

①・②のいずれかを選択して生産緑地の優遇を享受する場合でも、農地オーナーの意図しない「道連れ解除」という事態が発生することもあります。

ここでは税制面での優遇についてより深く解説し、都市圏の農地における種類ごとの課税方法比較を行います。

4－1．生産緑地に適用される「相続税納税猶予」とは

農地に適用される本特例を使うと、相続税のうち農業投資価格を超える部分の納税が猶予されます。

納税猶予を受ける条件は、被相続人（死亡者）・相続人（贈与を受ける者）・農地のそれぞれに対して設けられています。以下の赤字の部分は、平成30年の法改正により追加された条件です。

■被相続人の条件
・死亡日まで農業を営んでいた
・農地等の生前一括贈与し、納税猶予を行った
・営農困難時貸付けまたは特定貸付けを行っていた
※いずれかに該当すれば適用可

■相続人の条件
・相続税の申告期限までの農業経営開始
・以後3年ごとの継続届出書提出
・生前一括贈与を受けた
・相続税の申告期限までに営農困難時貸付けまたは特定貸付けを行った
※いずれかに該当すれば適用可

■農地の条件
・三大都市圏の生産緑地
・田園住居地域※
・地方圏の農地
※田園住居地域とは…平成30年の法改正で新設された「住宅と農地が混在し調和している用途地域」を指します。開発と建築され、生産緑地に準じる優遇を受けることが出来ます。

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【免除になるケース】承継または買取り申出したとき

相続税の納税猶予分は、下記条件で生産緑地が承継されたときに免除されます。

■納税猶予から免除へ変更される条件
・相続人の死亡
・相続人による生前一括贈与
・市区町村への買取り申出（相続開始または期限到来時）
・（特定市街に所在する生産緑地のみ）相続後農業経営を20年継続した場合※
※平成30年の法改正で抹消。

納税猶予制度とは、本質的には「営農継続と引き換えの免除制度」です。 承継が起こったときに農業経営が行われていれば、親世代の納税猶予分を子が負担する必要はありません。

買取り申出をするなら、土地売却代金で税負担が清算でき、後の世代に営農継続を強いる必要はなくなります。

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【納税義務が発生するケース】生産緑地指定が解除された場合

生産緑地指定がいったん解除されてしまうと、免除とは反対に「猶予されていた相続税の全額or一部＋利子税」の支払い義務が発生します。猶予開始まで遡って支払い義務が発生するため、その負担は並々ならないものです。

4－2．生産緑地に適用される「固定資産税の優遇」とは

都市圏所在の農地は宅地転用される可能性が高いため、宅地に近い土地評価・課税方式で固定資産税が算出されるのが原則です。しかし生産緑地地区の指定を受ければ、地方圏の農地に準じた土地評価・課税方式が適用されます。

4－3．【比較】農地種類ごとの相続税猶予制度＆固定資産税

都市圏に所在する農地について、生産緑地指定を受けた場合とそうでない場合の税制をまとめると次の通りです。

■農地種類ごとの税制

農地の所在地	生産緑地	生産緑地でない土地	田園住居地域
特定市	農地評価 農地課税 納税猶予あり ※終身営農で免除	宅地評価 宅地並み課税 納税猶予なし	宅地の約1/2評価 宅地並み課税 納税猶予あり ※営農20年で免除
特定市外	農地評価 農地課税 納税猶予あり ※終身営農で免除	宅地評価 宅地に近い課税 納税猶予なし
地方	―	農地評価 農地課税 納税猶予あり ※終身営農で免除	―

三大都市圏の特定市は全国的に見ても地価が高いため、生産緑地地区とそうでない地区で税負担の差が広がります。

三都市圏の特定市外にある生産緑地では、納税免除に関してさらに検討が必要になります。

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■特定市外にある生産緑地＝納税免除のルールが選べる
三都市圏の特定市外にある生産緑地（法改正以前に指定されていた農地）では、納税免除に関して改正前後の制度を選択できます。

■「三都市圏の特定市外にある生産緑地」が選択できる納税免除ルール
・改正前のルール：特定貸付けできない代わりに、オーナー自身の手で営農継続20年を達成すれば免除されます。
・改正後のルール：特定貸付けできますが、その場合は終身営農しないと免除されません。

相続人自身の手で営農できるか・どのくらいの期間営農継続できるかによって、判断を下さなければなりません。

4－4．【注意】遺産分割が原因の「道連れ解除」が起こることも

オーナー自身の営農継続の見込みが十分でも「隣地の所有権移転が原因で生産緑地指定が解除されてしまう」というケースがあります。このケースは道連れ解除と呼ばれ、土地面積が要件ぎりぎりの農地ほど警戒が必要になります。

このケースで道連れ解除を防ぐには、土地BをAのオーナーが買い取るほかありません。
Aオーナーは相当の資力を要するため、農業もしくは土地活用で回収できる見込みが十分立っていなければ非合理的です。

以上のように、営農継続の見込みが十分であっても、土地の抱えるリスクを考慮しながら生産緑地指定について検討する必要があります。

5．生産緑地になるメリット

生産緑地における税制面の優遇（固定資産税・相続税納税猶予）は、営農継続の見込みがあるなら逃せないメリットです。さまざまな理由で営農継続の見込みが弱くとも、いったんは生産緑地指定を受ける道を検討すべきでしょう。

5－1．営農継続の見込みが弱いときも選択肢が豊富

営農が前提条件である生産緑地においては、相続人自身が高齢でいつまで農業従事できるか分からないという問題が生じます。相続人が都市生活に馴染んでいる場合、積極的に自分の手で農業を営む気にはなれないのが自然です。

そんなケースでも、生産緑地指定を受けることで出口戦略・活用方法を見出すことが出来ます。

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■生産緑地の出口戦略例
・生前に生産緑地指定を受けておき、相続開始と同時に市区町村へ買取りを願い出る。
・生産緑地指定を10年ごとに延長し、延長期限終了時に体調の不安を感じていれば買取りを願い出る。

■生産緑地の活用方法例
・市区町村から土地交換のあっせんを受け、宅地と交換して営農から引退する。
・貸付け制度を活用し、節税効果・営農意欲のある借主からの地代収入を一挙に得る。

問題となるのが、生産緑地を保有したまま活用するケースです。生産緑地指定と引き換えの制限に伴い、結局は買取り申出か宅地転用を選択しなければならないことが考えられます。

6．生産緑地になるデメリット

生産緑地には「農業規模や形態を自由に変えることが出来ない」という重大なデメリットがあります。

緑地機能の維持という法の趣旨上、農業に関係のない新築は認められません。農業施設を建築する場合でも許可が必要です。

生産緑地地区の一部譲渡に関しても、土地管理上好ましくないことを理由にほとんどの市区町村で認められません。「土地面積の20％までは譲渡を認める」とする地域もありますが、500㎡以下の生産緑地に対して一部譲渡を認める自治体は皆無です。

6－1．造成＆譲渡の自由度の低さが原因で「終身営農」が難しくなることも

生産緑地を保有しながら相続税免除を受けるには、オーナー自身もしくは貸付け先の手で終身営農を継続しなければなりません。そのために土地改良の必要に迫られても、制限が原因で実現できない可能性があります。

改良されない農地を利用しつづけることは難しく、結局は耕作を放棄せざるを得なくなる可能性があります。その場合は猶予されていた相続税を納税することになり、固定資産税の増大も避けられません。

生産緑地指定を受けるときは「現状のままでどのくらい農業を続けられそうか」「予定する改良内容は市区町村に認められそうか」という点を考慮する必要があります。

7．まとめ

生産緑地法は「都市圏で農業を営む人・土地」を対象にした優遇制度です。
地価の高い農地において「相続税の納税猶予（免除）」「固定資産税の軽減」という2つのメリットは逃せません。オーナー自身の営農が難しくなった場合でも、買取りまたは土地貸付けという出口を見出すことが出来ます。

現生産緑地法の発足から30年目にあたる2022年を控え、これから農地を承継する人にとってさらに有利になる法改正も実施されています。

指定を受けるにあたっては、あくまでも終身営農を前提としていること・土地改良や譲渡に著しく制限がかかることを考慮しなければなりません。

相続発生前後の農地について今後の扱いを検討する人は、次のポイントを判断材料にしましょう。

■生産緑地指定を受けるか判断するときのポイント
・農業従事者（相続人・被相続人）に営農継続の見込みがあるか？
・営農継続にあたって、土地改良はどの程度必要か？
・遺産分割等により、農地の所有権が細分化されていないか？

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